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從科創要素突破,促進大灣區要素便捷流動!
2019年02月22日 10:39 作者謝來風 來源綜合開發研究院 瀏覽350
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文/謝來風 中國(深圳)綜合開發研究院港澳及區域發展研究所

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》(以下稱《綱要》)的特殊性在于,它是一份跨越了實行不同社會制度、處于不同發展水平的城市的區域發展規劃,不同于國際灣區和國內相關區域的發展規劃。從國際國內區域發展經驗來看,“一國兩制”的獨特性和大灣區內要素自由流動構成張力,這在一定程度上決定著大灣區建設的水平和能級,需要妥善和智慧處理。在不同制度下實現要素高效便捷流動雖有先例,但在大灣區內做這項工作,仍然非常具有挑戰性。

一、大灣區要素跨境流動存在諸多障礙

《綱要》在第一章內容中提到,“(粵港澳)市場互聯互通水平有待進一步提升,生產要素高效便捷流動的良好局面尚未形成”。這是大灣區建設面臨的挑戰和現實背景。

目前,大灣區內貨物、人員、資金、信息、技術等要素跨境流動存在各種障礙。比如人員方面,港澳居民在港澳獲得的建筑師、律師、注冊會計師等專業資格在內地不被認可,跟港澳相比內地個稅稅率高、抵扣少,回鄉證功能、子女教育、入職體檢、開立銀行賬戶等方面仍未享受同等待遇等等,導致港澳居民在大灣區工作、生活、居住感到不舒服、不便利;貨物方面,粵港澳三地實行不同關稅制度,查驗標準和行政管理體制差異較大,信息難以共享,通關效率較低;資金方面,港澳與內地資本市場雖有互通通道但“限流措施”較多,科研、創業、PE/VC等資金跨境流動管理不夠靈活,跨境電子支付市場分化帶來不便。另外,港珠澳大橋、深圳灣大橋等跨境工程建設的經歷告訴我們,粵港澳三地各類技術和標準差異很大,亟需互認或者協同的機制。

以上種種障礙,事實上導致大灣區內港澳與內地城市形成“兩個市場”,要素在“兩個市場”之間無法自由流動。

從《綱要》提出的發展目標來看,大灣區不是簡單的經貿投資合作區域,而是居民跨境通勤、工作、商務、生活、休閑旅游的區域。往來港澳和大灣區內地城市之間的居民,其跨境通關是“日常生活和工作需求”而不是“一次性通關需求”;跨境的貨物、資金、技術等要素,也不是國與國之間經貿合作需求,而是大灣區區域一體化發展甚至是居民日常生活所需。筆者認為,破除要素跨境流動的障礙,才能推動大灣區五個戰略定位的實現,這是大灣區建設的關鍵。

二、歐盟和東盟等地區的做法值得參考

大灣區具有“一國兩制”的特殊性,要素流動最終也涉及到粵港澳三地法律、制度、政策等的協同。在不同制度下實現要素高效便捷流動甚至自由流動,歐盟和東盟在政策框架設計、推進策略、政府合作機制等方面的做法,對大灣區有參考價值。

作為一種超國家機制,歐盟實現了不同主權國家之間貨物、服務、人員和資本的自由流動,可以說是目前世界上區域融合一體化發展的最高水平。歐盟最重要的基礎是逐步構建了完全互聯互通的共同市場(Common Market,歐盟官方文件稱為內部市場Internal Market)。從最初的貨物自由流動到全要素自由流動,從有限的煤鋼共同體到全領域共同體,從政府政策協同到統一立法,歐盟從點到面、先易后難、從具體實踐到法律制度,通過大量的容錯試驗和不斷修正完善,最終建立了成熟發達的共同市場。

東盟以歐盟為樣板,采用務實易落地的做法推動要素在不同國家市場之間高效便捷流動。在《東盟經濟共同體藍圖2025》中,東盟提出了“促進貨物、服務、投資、資本和專業技術人員的無縫式流動(seamless movement),為企業和消費者建立一個更加統一的市場”的目標,并率先推動貨物和服務貿易自由及八個專業技術資格的互認。同時,東盟還設立了具有一定法律效力的秘書處來負責政策的協調。

《綱要》提出要在大灣區內“更好落實CEPA框架下對港澳開放措施”“在CEPA框架下研究推出進一步開放措施”。因此,推出升級版的CEPA或者采取更具突破性、創新性的舉措,采用區別于WTO框架的開放政策框架設計,都是大灣區促進要素高效便捷流動可以嘗試的舉措。

三、率先推進科技創新要素自由流動

短期內,各類要素在灣區內自由流動可能引發一定的風險和影響城市間關系,因此需要從局部、從最緊迫最核心的領域進行突破、建立示范。

從《綱要》的五個戰略定位來看,“具有全球影響力的國際科技創新中心”無疑處于非常突出的位置,《綱要》全文也只在這一處說到要素流動時用了“自由流動”的說法(《綱要》原文為“充分發揮粵港澳科技研發與產業創新優勢,破除影響創新要素自由流動的瓶頸和制約,進一步激發各類創新主體活力,建成全球科技創新高地和新興產業重要策源地”)。因此,率先推進科技創新要素在大灣區內自由流動,是一個值得嘗試的突破。

《綱要》已經提出若干措施,包括“研究實施促進粵港澳大灣區出入境、工作、居住、物流等更加便利化的政策措施,鼓勵科技和學術人才交往交流”“向港澳有序開放國家在廣東建設布局的重大科研基礎設施和大型科研儀器”“支持粵港澳有關機構積極參與國家科技計劃(專項、基金等)”“支持粵港澳設立聯合創新專項資金,就重大科研項目開展合作,允許相關資金在大灣區跨境使用”等。

筆者認為可以在以下幾個方面進行大膽嘗試。

  • 一是在大灣區內選取特定區域進行沙箱試驗,允許粵港澳科技創新要素在區內自由流動,逐步成熟后在大灣區全域實施。
  • 二是以推進科技資源共享為基礎建立包括政府部門、大學、企業、智庫等主體在內的區域創新體系,加強資源要素流動、碰撞、融合并產生“化學反應”。
  • 三是建立政府間政策協同機制,對科技創新要素自由流動政策進行系統性的框架設計和試驗,而不是零敲碎打式的單項政策試水。
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